關于《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于印發(fā)工程造價改 革工作方案的通知》 政策解讀

       2020 年 7 月 24 日，住建部發(fā)布了關于《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公 廳關于印發(fā)工程造價改革工作方案的通知》 （以下簡稱方案） ，定在 全國房地產開發(fā)項目，以及北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西 壯族自治區(qū)有條件的國有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項目進 行工程造價改革試點。文件中提到了將改進工程計量和計價規(guī)、取消 最高投標限價按定額計價和全面推行施工過程價款結算和支付等政策。

一、工程造價改革工作方案的主要內容

（一） 修訂工程計量、計價規(guī)范。

修訂工程量計算規(guī)范，統(tǒng)一工程項目劃分、特征描述、計量規(guī)則 和計算 口徑。修訂工程量清單計價規(guī)范，統(tǒng)一工程費用組成和計價規(guī)

則。

（二） 完善工程計價依據發(fā)布機制。

取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預算定額。

（三） 加強工程造價數(shù)據積累。

加快建立國有資金投資的工程造價數(shù)據庫。加快推進工程總承包和全過程工程咨詢。

（四） 強化建設單位造價管控責任。

引導建設單位根據工程造價數(shù)據庫、造價指標指數(shù)和市場價格信息等編制和確定最高投標限價。

（五） 嚴格施工合同履約管理。

加強工程施工合同履約和價款支付監(jiān)管。全面推行施工過程價款 結算和支付。

二、關于工程造價改革的解讀

（一）、《方案》 在主要任務章節(jié)明確提出，要“取消最高投標 限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預算定額”。 我國已實行多年 按照清單計價方式編制最高投標限價，形成了行業(yè)慣例，但由于施工 圖工程造價的預算是依托預算定額編制，故建設單位在編制最高投標 限價時仍然是依靠定額轉化到清單計價，形成一種“預算定額體系下 的工程量清單計價模式”， 并不能充分發(fā)揮清單計價方式促進市場充 分競爭的優(yōu)勢。

定額體系本質上是基于行業(yè)平均生產水平制定，且更新較慢，并 不能完全反映真實的市場情況，在我國高速市場化發(fā)展過程中逐漸表 現(xiàn)出不適應，適時進行改革是必然趨勢。同時，相比國家、地方和行 業(yè)發(fā)布的定額，企業(yè)定額更能反映行業(yè)先進水平和企業(yè)具體情況，《方 案》 推行“取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預算定額”政策的同時，鼓勵企業(yè)發(fā)布企業(yè)定額。一方面，便于建設單位了解企業(yè)生產效率，選擇合適的市場主體； 另一方面，《招標投標法》 第三十三條規(guī)定投標人不得以低于成本的 報價競標，《招標投標法實施條例》 第五十一條規(guī)定投標報價低于成 本的，評標委員會應當否決其投標。但以往實踐中無法得知企業(yè)的成本，故上述條款在現(xiàn)實中難以適用?！斗桨浮?nbsp;出臺后，隨著企業(yè)定額的公布，以后判定投標人是否低于成本價投標的判定將有據可依。在深化市場改革的大背景下，隨著我國清單計價模式的廣泛實踐 和日臻成熟，工程造價數(shù)據庫建設、造價指標指數(shù)信息化建設和市場 價格信息化建設的穩(wěn)步推進，在招投標階段逐漸從定額計價向市場化 計價的轉軌條件日益成熟?！斗桨浮?nbsp;雖然明確提出要取消最高投標限價按定額計價的規(guī)定， 逐步停止發(fā)布預算定額，但不能孤立地看待這一規(guī)定，還應全面認識 《方案》 給出的配套替代解決方案，如完善工程計價依據發(fā)布機制， 包括搭建市場價格信息發(fā)布平臺、鼓勵企事業(yè)單位通過信息平臺發(fā)布 市場價格信息、加強市場價格信息發(fā)布行為監(jiān)管； 加強工程造價數(shù)據 積累，包括加快建立國有資金投資的工程造價數(shù)據庫、分類發(fā)布造價 指標指數(shù)、信息化技術的應用、推進工程總承包和全過程工程咨詢。 此外，《方案》 還指出，要強化建設單位造價管控責任，引導建設單 位根據工程造價數(shù)據庫、造價指標指數(shù)和市場價格信息等編制和確定 最高投標限價。也就是說，雖然定額計價方式與最高投標限價編制脫 鉤，但并不意味著最高投標限價的確定將變得無跡可尋，反而依據來 源更加貼近市場，更加有利于充分發(fā)揮市場競爭機制，提高投資效益。當然，最高投標限價編制與定額計價脫鉤，雖有利于加速工程造 價的市場化改革進程，但也應充分認識到定額計價方式已經在我國實 行多年，運用非常成熟，而市場化定價模式的建立還不完善，并不能 立即取代定額計價，故轉軌過程必然需要一定的過渡期。一方面，《方案》 的實施并非全面鋪開，而是限于“在全國房地產開發(fā)項目，以及 北京市、浙江省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)有條件的國有資 金投資的房屋建筑、市政公用工程項目進行工程造價改革試點”， 顯 然還需通過一段時間的試點，總結經驗教訓之后再根據實際情況確定 下一步推廣工作的安排。另一方面，也需要充分利用這段過渡期，穩(wěn) 步推進完善市場化定價的配套準備工作，包括但不限于前述的完善工 程計價依據發(fā)布機制工作、加強工程造價數(shù)據積累工作、強化建設單 位造價管控責任工作等。值得注意的是，《方案》 雖然取消了最高投標限價與定額計價的 綁定關系，并決定逐步停止發(fā)布預算定額，但《方案》 也同時強調， 要“優(yōu)化概算定額、估算指標編制發(fā)布和動態(tài)管理”。實際上，工程 定額體系是一個復雜系統(tǒng)，是反映正常施工條件下完成規(guī)定計量單位 的合格建筑安裝工程所消耗的人工、材料、施工機具臺班、工期天數(shù) 及相關費率的數(shù)量標準。工程定額按照編制程序和用途可分為施工定 額、預算定額、概算定額、概算指標和投資估算指標。其中，預算定 額僅是工程定額體系中的一個環(huán)節(jié)，主要應用于施工圖預算的編制， 也是最高投標限價確定的重要依據。因此，“取消最高投標限價按定 額計價的規(guī)定，逐步停止發(fā)布預算定額”政策主要針對預算定額，并 未對工程定額體系整體產生顛覆性影響。相反，《方案》 強調要優(yōu)化 概算定額、估算指標編制發(fā)布和動態(tài)管理，可見對項目投資估算和概 算階段的定額更加重視。因此，《方案》 的出臺是順應趨勢、結合實 際的，并未對現(xiàn)有的工程定額體系造成顛覆性的影響，但仍需重視預算定額脫鉤后的投標最高限價編制工作的落地，尤其是深度參與施工 圖預算和招標文件編制工作的工程咨詢企業(yè)，需要盡快適應、主動轉軌。

（二） 統(tǒng)一市場價格信息發(fā)布標準和規(guī)則，編制科學合理的招標 控制價的前提是編制依據的準確全面。在預算定額逐步退出歷史舞臺 的背景下，準確全面的行業(yè)生產力水平指標和市場價格信息就變得尤 為重要。因此，有必要搭建市場價格信息發(fā)布平臺，統(tǒng)一信息發(fā)布標 準和規(guī)則。這樣就為各市場主體展示市場價格信息，展開公平的市場 競爭創(chuàng)造了基本條件。在此基礎上，通過鼓勵企事業(yè)單位通過信息平 臺發(fā)布各自的人工、材料、機械臺班市場價格信息，供市場主體選擇，能有效地激活良性市場競爭。在搭建好市場價格信息發(fā)布平臺、統(tǒng)一信息發(fā)布標準和規(guī)則之后， 就需要鼓勵市場主體積極利用平臺發(fā)布企業(yè)定額信息，參與市場競爭。 不同于國家、地方或行業(yè)主管部門制定的各種定額，企業(yè)定額反映的  不是市場平均水平，而是企業(yè)先進水平，故企業(yè)定額的公開發(fā)布能促  進企業(yè)間的良性競爭，加快全行業(yè)生產水平的提高。如前所述，建設  單位也可以通過分析比對了解各家施工單位的優(yōu)劣勢，便于選取最適  合項目需求的企業(yè)。也可以籍此了解企業(yè)的成本水平。判斷投標人是否低于成本價投標。

（三） 強化國有資金投資項目的工程造價數(shù)據積累。根據《中共 中央、 國務院關于深化投融資體制改革的意見》 （中發(fā)〔2016〕 18 號） 的文件精神，我國分別在 2017 年和 2019 年頒布了《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》 和《政府投資條例》 ，建立了針對政府投資  項目和企業(yè)投資項目的管理體制。所謂國有資金投資項目，應包括政  府投資項目和使用國有資金的企業(yè)投資項目，對于這類項目的發(fā)承包， 2013 版《建設工程工程量清單計價規(guī)范》 明確要求必須使用工程量  清單計價。而現(xiàn)實中由于施工圖預算和招標控制價的編制均采用預算  定額為依據，故必然存在定額體系向清單體系轉化的工作，該模式在  一定程度上限制了清單體系自主競價的競爭優(yōu)勢?！斗桨浮?nbsp;將預算定  額與招標控制價編制脫鉤后，有利于進一步發(fā)揮清單定價的優(yōu)勢，當  然由于定價依據全面市場化，故也需要更加重視工程造價的數(shù)據積累， 包括加快建立國有資金投資的工程造價數(shù)據庫，按地區(qū)、工程類型、 建筑結構等分類發(fā)布人工、材料、項目等造價指標指數(shù)，利用大數(shù)據、 人工智能等信息化技術為概預算編制提供依據。加快推進工程總承包  和全過程工程咨詢，綜合運用造價指標指數(shù)和市場價格信息，控制設  計限額、建造標準、合同價格，確保工程投資效益得到有效發(fā)揮。

（四） 推行過程結算與支付。所謂過程結算與支付，是發(fā)承包雙  方在工程項目實施過程中，依據簽訂的合同所約定的結算周期（時間  或進度節(jié)點） 內完成的工程內容（包括工程變更、索賠等） 實施工程  價款計算、調整、確認及支付等的活動。其結算文件經發(fā)承包雙方簽  署認可后，將作為竣工結算文件的組成部分，不再重復審核。推行過  程結算，將有效實現(xiàn)結算和爭議前置，避免工程最終結算久拖不決， 也能盡早對爭議部分進行解決。在今年年初的國務院常務會上，李克  強總理就明確提出，“在工程建設領域全面推行過程結算”， 《方案》的出臺，是對國務院部署的落地和深化，將有力推動工程建設領域的 結算前置和爭議前置，加快工程價款結算和支付進度，切實保障施工 企業(yè)的合法權益。

三、如何積極應對工程造價改革帶來的影響

（一）不確定性已經成為我們面臨的一種常態(tài)，要學會積極的應 對變化。疫情期間，以往基于穩(wěn)定的、確定的邏輯制定的工作機制和 工作模式應該得到重新審視，不確定性條件下的工作機制和模式必須 是柔性的、動態(tài)的、自我調節(jié)的。而這次改革可謂“大刀闊斧”， 徹 底改變了原有工程造價的認知，取消定額作為計價的基礎，讓很多造 價初中級人員不知所措。事在變，人亦變，隨著政策的落地，造價與 市場接軌已成必然，我們應該以積極的心態(tài)擁抱當下的變化。造價改 革進入深水區(qū)，只有開放才能持續(xù)進化。

（二） 抓住造價改革的窗 口期，積極的參與到學習中。如今工程 造價改革已經吹響了號角，未來與其被動改革，不如當下主動變革， 辨明大勢，順勢而為，跟上時代新潮流。其指導思想就是擺脫傳統(tǒng)定 額模式計價的束縛，學習企業(yè)定額、動態(tài)清單、動態(tài)定額、模擬清單等市場化體系計價方式，與市場接軌。

（三） 升級組織能力，激活創(chuàng)新動力，保障企業(yè)發(fā)展。38 號文 的實施，對業(yè)內的造價人員將產生重大的影響，企業(yè)需要的是有經濟 頭腦、能對成本進行預估、預控的動態(tài)型、復合型的經濟性技術工程 師，而不是普通的造價人員。未來的造價員需： 清楚業(yè)主要求、了解 工程的動態(tài)、熟悉施工方案、知曉工藝流程、掌握市場行情（用工量、市場水平） 、深諳公司數(shù)據庫、把握十足的自身成本，沒了定額，成 本就是永恒的話題。衡量造價員水平的早就不是定額，而是定額以外 的擴展。加強工作的參與深度，提高綜合能力，例如施工現(xiàn)場、技術 工藝、一般財務常識、市場行情、數(shù)據庫存、分類邏輯、綜合概括能 力等等。對此造價人員要做好終生學習的準備，造價行業(yè)日新月異的 在悄然生息的變化，要是沒有終生學習的覺悟，未來只會單純算量和組價的造價員就會被淹沒在時代的洪流之中。